國務(wù)院新聞辦就調整完善土地出讓收入使用范圍有關(guān)文件情況舉行新聞發(fā)布會(huì )
國務(wù)院新聞辦公室于2020年9月24日（星期四）上午10時(shí)舉行新聞發(fā)布會(huì )，請中央農村工作領(lǐng)導小組辦公室副主任、農業(yè)農村部副部長(cháng)韓俊，農業(yè)農村部黨組成員兼中央農村工作領(lǐng)導小組辦公室秘書(shū)局局長(cháng)吳宏耀介紹調整完善土地出讓收入使用范圍有關(guān)文件情況，并答記者問(wèn)。
國務(wù)院新聞辦新聞局局長(cháng)、新聞發(fā)言人 胡凱紅：
女士們、先生們，大家上午好！歡迎出席國務(wù)院新聞辦今天舉辦的新聞發(fā)布會(huì )。最近中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于調整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉村振興的意見(jiàn)》。這個(gè)《意見(jiàn)》非常重要。為了幫助大家更好地了解《意見(jiàn)》的情況，今天我們非常高興請來(lái)了中央農村工作領(lǐng)導小組辦公室副主任、農業(yè)農村部副部長(cháng)韓俊先生；農業(yè)農村部黨組成員兼中央農村工作領(lǐng)導小組辦公室秘書(shū)局局長(cháng)吳宏耀先生，請他們向大家介紹并回答大家關(guān)心的問(wèn)題。
首先，有請韓部長(cháng)作介紹。
中央農村工作領(lǐng)導小組辦公室副主任、農業(yè)農村部副部長(cháng) 韓俊：
女士們、先生們、媒體朋友們，大家上午好！感謝大家長(cháng)期以來(lái)對“三農”工作的關(guān)注和支持。
黨中央、國務(wù)院高度重視調整完善土地出讓收入使用范圍，優(yōu)先支持鄉村振興。為深入貫徹習近平總書(shū)記關(guān)于把土地增值收益更多用于“三農”的重要指示精神，落實(shí)黨中央、國務(wù)院有關(guān)決策部署，拓寬實(shí)施鄉村振興戰略資金來(lái)源，中辦、國辦印發(fā)了《關(guān)于調整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉村振興的意見(jiàn)》。《意見(jiàn)》對穩步提高土地出讓收入用于農業(yè)農村比例、集中支持鄉村振興重點(diǎn)任務(wù)作出了安排部署。各地區各有關(guān)部門(mén)要提高政治站位，深刻認識調整完善土地出讓收入使用范圍、優(yōu)先支持鄉村振興的重要性、緊迫性，切實(shí)將這項改革擺上重要議事日程，明確工作責任，確保各項舉措落地見(jiàn)效。
長(cháng)期以來(lái)，土地增值收益取之于農、主要用之于城，有力地推動(dòng)了工業(yè)化、城鎮化快速發(fā)展，但直接用于農業(yè)農村比例偏低，對農業(yè)農村發(fā)展的支持作用發(fā)揮不夠。實(shí)施鄉村振興戰略，需要大量投入，僅靠財政一般公共預算遠遠不能滿(mǎn)足需求，必須拓寬資金來(lái)源渠道，建立健全鄉村振興投入穩定增長(cháng)的長(cháng)效機制。調整完善土地出讓收入使用范圍，提高農業(yè)農村投入比例，就是一項重要的改革舉措和制度安排。
《意見(jiàn)》強調，要堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展，堅持積極穩妥、分步實(shí)施，按照“取之于農、主要用之于農”的要求，調整土地出讓收入城鄉分配格局，既要在存量調整上做文章，也要在增量分配上想辦法，穩步提高土地出讓收入用于農業(yè)農村的比例，集中支持鄉村振興重點(diǎn)任務(wù)，加快補上“三農”發(fā)展短板。這個(gè)文件明確提出，從“十四五”第一年開(kāi)始，各省（區、市）要分年度穩步提高土地出讓收入用于農業(yè)農村的比例；到“十四五”期末，以省（區、市）為單位核算，土地出讓收益用于農業(yè)農村的比例要達到50%以上。
《意見(jiàn)》提出了5個(gè)方面的重點(diǎn)舉措：一是明確了以省（區、市）為單位提高土地出讓收入用于農業(yè)農村比例的2種可選擇的計提方式。二是明確了土地出讓收入用于農業(yè)農村支出的統計口徑。三是明確了建立市縣留用為主、中央和省級適當統籌的資金調劑機制。四是明確了允許各地根據鄉村振興實(shí)際需要，打破分項計提、分散使用的管理方式，對土地出讓收入進(jìn)行整合使用，聚焦補短板、強弱項。五是明確了加強對土地出讓收入用于農業(yè)農村資金的核算，特別是要求不得虛增土地出讓成本，縮減土地出讓收益。
《意見(jiàn)》要求，各省（區、市）在2020年年底前制定具體措施并報中央農辦，由中央農辦會(huì )同有關(guān)部門(mén)審核備案。下一步，我們將認真貫徹落實(shí)習近平總書(shū)記重要指示精神，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，會(huì )同有關(guān)部門(mén)壓實(shí)工作責任、強化保障措施、加強考核監督，切實(shí)落實(shí)好這項改革舉措，不斷強化實(shí)施鄉村振興戰略的資金保障。
我就作一個(gè)簡(jiǎn)要的介紹。下面，我和吳宏耀先生愿意回答大家的提問(wèn)。
胡凱紅：
謝謝韓俊先生，下面開(kāi)始提問(wèn)。
中央廣播電視總臺央視記者：
剛才開(kāi)場(chǎng)白中提到土地出讓收入的使用長(cháng)期以來(lái)向城市傾斜，現在出臺這項舉措晚不晚？對增加鄉村振興的投入能起到多大作用？我的問(wèn)題就是這些，謝謝。
韓俊：
謝謝您的提問(wèn)，您這個(gè)問(wèn)題由我來(lái)回答。
土地出讓收入是地方政府性基金預算收入的重要組成部分。長(cháng)期以來(lái)，土地增值收益主要還是用在城市，城市建設可以說(shuō)對“土地財政”的依賴(lài)性是很大的。我們作了一個(gè)統計，從2013年到2018年全國的土地出讓收入累計高達28萬(wàn)億，扣除成本性支出以后，土地出讓收益是5.4萬(wàn)億元，占到了土地出讓收入的19.2%。土地出讓支出用于農業(yè)農村資金合計是1.85萬(wàn)億元，僅占土地出讓收益的34.4%，占土地出讓收入的6.6%，用在城市建設的比例比農村要高得多。
隨著(zhù)城鎮化進(jìn)程加快，征地規模和土地出讓規模不斷擴大，土地出讓收入占地方財政收入的比重也大幅度提高，向城市傾斜的土地出讓收益分配格局，確實(shí)是有力地促進(jìn)了城市建設。2019年我國城鎮常住人口已經(jīng)由1978年的1.72億人，增加到了8.48億人，城鎮化水平由17.9%提高到了60.6%，可以說(shuō)經(jīng)歷了一個(gè)史無(wú)前例的城鎮化進(jìn)程。長(cháng)期以來(lái)，土地出讓收入用于農業(yè)農村的比例偏低，這是造成農業(yè)農村建設投入不足的一個(gè)重要原因。黨的十九大提出實(shí)施鄉村振興戰略以來(lái)，中央不斷強化頂層設計，建立健全鄉村振興制度框架和政策體系。要全面促進(jìn)鄉村振興，需要真刀真槍地干，需要真金白銀地投。因此，必須要建立財政投入穩定增長(cháng)的長(cháng)效機制，這是非常重要的。
除了繼續增加財政一般公共預算“三農”的投入以外，也要想辦法拓寬資金來(lái)源渠道，提高土地出讓收入用于農業(yè)農村的比例，就是一個(gè)重要的資金籌措渠道，是一個(gè)重要的制度安排。
剛才您提到現在出臺這項政策是不是晚了，現在我們這個(gè)城鎮化水平已經(jīng)超過(guò)了60%，已經(jīng)到了工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村的發(fā)展階段了，到了該把土地增值收益更多地用于“三農”的時(shí)候了。現在要解決好發(fā)展不平衡不充分的問(wèn)題，推動(dòng)形成以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，必須加快推進(jìn)鄉村全面振興，可以說(shuō)鄉村發(fā)展就是擴大內需的一個(gè)重要戰略支點(diǎn)，必須下決心解決土地增值收益長(cháng)期以來(lái)“取之于農、主要用之于城”的問(wèn)題。對這個(gè)問(wèn)題，黨中央、國務(wù)院高度重視，2018年、2019年和2020年中央一號文件都對調整完善土地出讓收入使用范圍，提高用于農業(yè)農村的比例提出了明確要求，這充分體現了中央對于建立穩定可靠的實(shí)施鄉村振興戰略資金來(lái)源的高度重視。這項改革的意義是非常重大的，它可以引導資源要素向鄉村流動(dòng)，實(shí)際上是在土地出讓收益這個(gè)蛋糕里面多給農村切一塊，這是城鄉利益格局的重要調整，是構建新型工農城鄉關(guān)系的一項重大制度安排，也是落實(shí)農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展的一項重大舉措。
最近幾年，全國土地出讓收入一年要達到6、7萬(wàn)億元，土地出讓收入用于農業(yè)農村比例每提高一個(gè)百分點(diǎn)，就相當于“三農”增加了600、700億元的投入。毫無(wú)疑問(wèn)，這項改革的逐步實(shí)施，將會(huì )對實(shí)施鄉村振興戰略提供一個(gè)有力的資金支持。謝謝。
光明日報記者：
《意見(jiàn)》當中提出為提高土地出讓收入用于農業(yè)農村的比例，各地可以結合本地實(shí)際從兩種計提方式中選擇一種組織實(shí)施，請問(wèn)這是出于什么考慮？
韓俊：
這個(gè)問(wèn)題還是由我來(lái)回答。剛才您問(wèn)的這個(gè)問(wèn)題也是這個(gè)文件最重要、最核心的一個(gè)內容，剛才我回答了為什么要提，您問(wèn)的是怎么來(lái)計提。
這項改革的總目標，是把土地出讓收益用于農業(yè)農村的比例提高到50%以上，做這樣的規定是為了落實(shí)土地增值收益“取之于農、主要用之于農”的要求。對于如何來(lái)實(shí)現這個(gè)目標，我們在起草這個(gè)文件的過(guò)程中征求了各個(gè)方面的意見(jiàn)，主要是有兩種意見(jiàn)：一種意見(jiàn)是按照土地出讓收益一定比例計提，文件提出了這方面的目標的要求。另一種是按照土地出讓收入的一定比例計提。應該說(shuō)這兩種方式都是可以操作的，也各有利弊。土地出讓收益是土地出讓收入扣除征地和拆遷補償支出、土地開(kāi)發(fā)支出等成本性支出后的收益，反映了各地實(shí)際可以統籌使用的資金規模。但是土地出讓成本性支出的標準很難統一規定，一些地方很容易通過(guò)做大成本性支出，來(lái)縮減土地出讓收益，這樣一來(lái)的話(huà)就會(huì )導致政策效果大大縮水，這個(gè)情況確實(shí)是存在的，我們在調研中也遇到很多這樣的情況。土地出讓收入是直接繳入地方國庫的，收入數目是有據可查的，便于操作和監督，但是它不能夠完全反映地方可以使用的資金規模。在征求地方意見(jiàn)的過(guò)程中，不少省份選擇按收入的一定比例來(lái)計提，也有不少的省份選擇按收益的一定比例來(lái)計提。所以說(shuō)為了照顧各地實(shí)際，避免“一刀切”，文件提出了兩種方案供地方來(lái)選擇。第一種是按照土地出讓收益的50%以上進(jìn)行核定，但是如果全年應計提數小于土地出讓收入的8%，則按不低于土地出讓收入8%計提。有的媒體朋友可能會(huì )問(wèn)，為什么按收益計提還又加了一個(gè)不低于土地出讓收入8%的條件，主要考慮是防止有的地方將與土地前期開(kāi)發(fā)無(wú)關(guān)的基礎設施和公益性項目建設成本納入成本核算范圍，這樣一來(lái)會(huì )虛增土地出讓成本，會(huì )縮減土地出讓收益。文件里明確提出，不得虛增土地出讓成本、縮減土地出讓收益。如果不作這樣的規定，在有些地方政策就會(huì )縮水。第二種方案是按照土地出讓收入的10%以上進(jìn)行核定。地方選擇哪一種方式都可以，由省里自己來(lái)定。各省（區、市）對轄區內的市、縣可以設定一個(gè)差異化計提的標準，我們是以省（區、市）作為一個(gè)核算單位的，全省無(wú)論按哪種方式計提，總體上要實(shí)現土地出讓收益用于農業(yè)農村的比例不低于50%的目標要求。謝謝。
中國農村雜志社記者：
謝謝主持人。現在一些地方的土地出讓收入統計很不規范，請問(wèn)如何加強對土地出讓收入用于農業(yè)農村情況的監督，防止出現“數字計提”、弄虛作假，確保改革落到實(shí)處？謝謝。
韓俊：
這個(gè)問(wèn)題請吳宏耀先生來(lái)回答。
農業(yè)農村部黨組成員兼中央農村工作領(lǐng)導小組辦公室秘書(shū)局局長(cháng) 吳宏耀：
你說(shuō)的這種現象確實(shí)是存在的，我們在文件起草過(guò)程中也注意到了這個(gè)問(wèn)題。為了防止一些地方“做大”土地出讓成本性支出，“做小”土地出讓收益，搞“數字計提”，《意見(jiàn)》從三個(gè)方面作出了安排。
一是要規范計提方式。剛才韓俊副主任已經(jīng)說(shuō)了，對于按照土地出讓收益50%以上計提的這種方式，要求如果計提數小于土地出讓收入的8%，則按不低于土地出讓收入8%計提。這樣做即使“做小”了土地出讓收益，還有“土地出讓收入的8%”這個(gè)比例來(lái)把關(guān)，這就為資金計提規模劃出了底線(xiàn)。不管兩種方式怎么提，底線(xiàn)就是不能低于土地出讓收入的8%。同時(shí)，中央將根據實(shí)際支出情況考核各省（區、市）土地出讓收入用于農業(yè)農村比例是否達到要求，具體考核辦法將由財政部另行制定。
二是加強資金核算管理。《意見(jiàn)》要求，進(jìn)一步完善土地出讓收支核算辦法，加強對于土地出讓收入用于農業(yè)農村支出的監督管理。具體有“三個(gè)嚴”，兩個(gè)嚴禁，一個(gè)嚴格。一是嚴禁變相減免土地出讓收入，確保及時(shí)足額繳入國庫。二是嚴格核定土地成本性支出，不得將與土地前期開(kāi)發(fā)無(wú)關(guān)的基礎設施和公益性項目的建設成本納入成本核算范圍。三是嚴禁以已有明確用途的土地出讓收入作為償債資金來(lái)源發(fā)行地方政府專(zhuān)項債券。同時(shí)，要建立全國統一的土地出讓收支信息平臺，實(shí)現實(shí)時(shí)監控。
三是加強考核監督。一是要嚴肅查處擅自減免、截留、擠占、挪用應繳國庫土地出讓收入以及虛增土地出讓成本、違規使用農業(yè)農村投入資金等行為，并依法依規追究有關(guān)責任人的責任。二是加強對土地出讓相關(guān)政策落實(shí)及土地出讓收支管理的審計監督，適時(shí)開(kāi)展土地出讓收入專(zhuān)項審計。三是各省（區、市）黨委政府每年向黨中央、國務(wù)院報告實(shí)施鄉村振興戰略進(jìn)展情況時(shí)，要專(zhuān)題報告調整完善土地出讓收入使用范圍、提高用于農業(yè)農村比例、優(yōu)先支持鄉村振興情況。四是把調整完善土地出讓收入使用范圍、提高用于農業(yè)農村比例的情況要納入實(shí)施鄉村振興戰略實(shí)績(jì)考核，并作為中央一號文件貫徹落實(shí)情況督查的重要內容。
我想通過(guò)這些措施就能防止有些地方搞數字計提，確保各項改革措施能夠落實(shí)到位。謝謝。
香港商報記者提問(wèn)：
現在一些地方基層政府財政形勢比較緊張，提高土地出讓收入用于農業(yè)農村的比例，會(huì )不會(huì )對地方財政收支帶來(lái)一些影響？謝謝。
韓俊：
這個(gè)問(wèn)題請吳宏耀先生來(lái)回答。
吳宏耀：
這個(gè)問(wèn)題還是我繼續回答。你說(shuō)的問(wèn)題我們在調研中，地方特別是基層政府也確實(shí)有這種擔憂(yōu)。
提高土地出讓收入用于農業(yè)農村的比例，是城鄉關(guān)系的一次重大調整，可能會(huì )在一定程度上改變地方財政支出結構。《意見(jiàn)》對此有所考慮，也采取了一些措施。
一是要分步實(shí)施改革。已經(jīng)明確這項改革從明年開(kāi)始實(shí)施，允許地方分5年改革到位，到2025年達到目標要求。各省（區、市）可以確定分年度目標和實(shí)施步驟，合理把握改革的節奏，分5年來(lái)達到目標要求。
二是要嚴格防范地方政府債務(wù)風(fēng)險。《意見(jiàn)》提出了兩個(gè)允許，一是允許將已收儲土地的出讓收入繼續通過(guò)計提國有土地收益基金，用于償還因收儲土地形成的地方政府債務(wù)，并作為土地出讓成本性支出計算核定。第二是允許省級政府按照現行的政策，繼續統籌土地出讓收入用于支持“十三五”易地扶貧搬遷融資資金的償還。
三是明確向縣級傾斜的政策導向，《意見(jiàn)》提出，土地出讓收入用于農業(yè)農村的資金主要由市、縣政府安排使用，重點(diǎn)向縣級傾斜，賦予縣級政府合理使用資金的主動(dòng)權。同時(shí)我們要看到，地方土地出讓收入主要是用來(lái)搞建設的，過(guò)去主要投向了城市，現在要求更多投向農村，所以地方資金使用總量并沒(méi)有減少，只是使用范圍和結構發(fā)生了變化，也可以說(shuō)從“左口袋”掏到了“右口袋”，所以沒(méi)有給地方政府增加新的負擔。我想通過(guò)這幾條措施，這項改革對地方財政收支的影響不會(huì )太大。謝謝。
中國日報記者：
目前土地出讓收入的計提資金在使用方向上規定得過(guò)細，存在資金“撒胡椒面”的問(wèn)題，請問(wèn)怎么提高資金使用收益？謝謝。
韓俊：
這個(gè)問(wèn)題我來(lái)回答。您指出的問(wèn)題在一些地方確實(shí)是存在的。在起草文件過(guò)程中對這個(gè)問(wèn)題也作了深入研究。為了防止支出碎片化、提高資金使用的整體效益，文件提出要統籌整合土地出讓收入用于農業(yè)農村的資金，與實(shí)施鄉村振興戰略規劃銜接好，一定要聚焦補短板、強弱項。文件提出，各地可以根據鄉村振興的實(shí)際需要，堅持精打細算，打破分項計提、分散使用的管理方式，整合土地出讓收入用于農業(yè)農村的資金，重點(diǎn)用于高標準農田建設、農田水利建設、現代種業(yè)提升、農村供水保障、農村人居環(huán)境整治、農村土地綜合整治、耕地及永久基本農田保護、村莊公共設施建設和管護、農村教育、農村文化和精神文明建設支出，與農業(yè)農村直接相關(guān)的山水林田湖草生態(tài)保護修復，以及以工代賑工程建設等十幾項。這些方面都是實(shí)施鄉村振興戰略需要補的突出短板，都是一些比較緊要的任務(wù)，必須集中資金優(yōu)先予以支持。鄉村振興的一般性工作任務(wù)，要爭取通過(guò)其他渠道統籌解決資金問(wèn)題，不列入這項改革增加的資金使用范圍。
同時(shí)，文件還強調，加強土地出讓收入用于農業(yè)農村資金與一般公共預算支農投入之間的統籌銜接。也就是說(shuō)，不能因為這邊增加了土地出讓收入的資金，那邊就把一般公共預算支農投入減少了，這樣做是與這項改革的初衷背道而馳的，必須持續加大各級財政通過(guò)原有渠道用于農業(yè)農村的支出力度，防止產(chǎn)生擠出效應。謝謝。
封面新聞?dòng)浾撸?/span>
我們知道，土地出讓收入主要集中在經(jīng)濟發(fā)達地區，對于經(jīng)濟不太發(fā)達的地區來(lái)說(shuō)，鄉村振興任務(wù)是比較重的，但是土地出讓收入又不夠，會(huì )不會(huì )出現一些地區計提資金用不完、一些地區不夠用的情況？謝謝。
韓俊：
你這個(gè)問(wèn)題也是一些地方非常擔心的問(wèn)題。我介紹過(guò)，土地出讓收入現在一年高達6、7萬(wàn)個(gè)億，今年有可能突破7萬(wàn)億。但是土地出讓收入的分布是很不均衡的，經(jīng)濟發(fā)達地區，特別是一些大城市、中心城市，土地出讓價(jià)格高，地方政府土地出讓收入規模大、計提資金就多，但是這些地方農村的發(fā)展水平也相對較高。一些經(jīng)濟欠發(fā)達的地區，特別是在縣一級，土地不值錢(qián)，價(jià)格很低，差距太大了，這些縣可能土地就幾十萬(wàn)一畝，到了省會(huì )城市土地就到了千八百萬(wàn)，甚至到了一些更重要的地段就是數千萬(wàn)一畝。這些欠發(fā)達的縣市土地出讓收入實(shí)際上是不多的，但是這些地方鄉村振興補短板的任務(wù)是非常重的。為了防止出現有的地方計提的資金用不完、有的地方計提得很少，根本不夠用，《意見(jiàn)》對健全中央和省級適當統籌的資金調劑機制作出了安排。
首先，允許省級適當統籌。土地出讓收入用于農業(yè)農村的資金主要還是應該由市、縣政府安排使用，但是省級政府可以從土地出讓收入用于農業(yè)農村的資金中，統籌一定比例的資金，在所轄各地區之間進(jìn)行調劑，重點(diǎn)是支持糧食主產(chǎn)縣和財力薄弱縣。具體省里面怎么統籌、統籌多大的比例，是由地方來(lái)自主確定的。但是我們考核的標準就是到“十四五”末，土地出讓收益用于農業(yè)農村的比例必須達到50%以上，還設計了一個(gè)附加條件，這個(gè)底線(xiàn)就是不能低于土地出讓收入的8%，省里下一步還要制定具體措施。
二、中央統籌的資金向部分地區傾斜。目前，在中央層面從土地出讓收益中計提的是農田水利建設資金，以及市縣政府繳納的新增建設用地土地有償使用費，這些方面中央都會(huì )統籌一定比例的資金。今后，中央還會(huì )繼續按照現行規定和標準來(lái)統籌一定資金，這個(gè)比例是不變的，不去增加地方負擔。考慮到糧食主產(chǎn)區和中西部地區財力弱、鄉村振興任務(wù)重，文件強調，中央財政統籌的資金要向這些地區傾斜使用。
三、對北京、上海等少數省份適當放寬要求。北京、上海等地的土地出讓收入是很高的，但是農業(yè)農村占比較低，對于這些地區，允許根據實(shí)際需要來(lái)確定提高土地出讓收入用于農業(yè)農村的具體比例。這些地方雖然可以自主確定，但是文件有一條硬要求，也就是說(shuō)，必須確保土地出讓收入用于支持鄉村振興的力度不斷增強。謝謝。
