【光明論壇】
2020年12月，習近平總書(shū)記在中央農村工作會(huì )議上指出，構建新發(fā)展格局，把戰略基點(diǎn)放在擴大內需上，農村有巨大空間，可以大有作為。農村宅基地和住房是農民的基本生活資料和重要財產(chǎn)，也是農村發(fā)展的重要資源。《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十四個(gè)五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》指出，要“探索宅基地所有權、資格權、使用權分置實(shí)現形式。保障進(jìn)城落戶(hù)農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，鼓勵依法自愿有償轉讓”。深化農村宅基地制度改革是一種有益的探索。盤(pán)活利用農村閑置宅基地和農房，對于激活農村土地資源要素、促進(jìn)城鄉融合發(fā)展具有積極作用，有助于鄉村振興戰略的順利實(shí)施。
盤(pán)活農村閑置宅基地和農房刻不容緩。改革開(kāi)放以來(lái)，農村大量人口進(jìn)城工作、生活，大量農村宅基地和農房閑置。資料顯示，全國農民工總量達2.9億人，全國農村至少有7000萬(wàn)套閑置房屋，閑置宅基地面積達3000萬(wàn)畝左右。與此同時(shí)，還有很多有鄉愁情結的城里人盼望著(zhù)回鄉養老或度假。諸多現實(shí)需求呼喚放活宅基地，這種失配現象已經(jīng)擺在我們面前，在新的歷史條件下，推進(jìn)城鄉合作建房，是適度放活改革農村宅基地和農房使用權的一種新的實(shí)踐形式。
明晰的產(chǎn)權是要素流動(dòng)的基礎。宅基地“三權分置”改革為促進(jìn)城市“資本下鄉”提供了產(chǎn)權保障和激勵。就權利設置而言，按照民法典及物權法規定，宅基地所有權、使用權毫無(wú)疑問(wèn)是物的歸屬和利用而產(chǎn)生的民事關(guān)系。宅基地資格權的主體是合法取得宅基地的農戶(hù)，非集體經(jīng)濟組織成員使用權是農戶(hù)經(jīng)宅基地資格權賦予閑置宅基地處置權能后，擁有一定期限的占有、使用、抵押權能。按照完善宅基地用益物權的思路，對等設置農戶(hù)資格權和非集體經(jīng)濟組織成員使用權，可重塑宅基地權利結構體系，形成真正意義上的市場(chǎng)化配置體制機制。
城鄉要素流動(dòng)不暢，是城鄉二元壁壘的主要癥結所在。適度放活宅基地和農房使用權，充分釋放農村閑置宅基地和農房的潛在價(jià)值，可在鄉村形成各類(lèi)要素匯聚的良性循環(huán)，具有重大改革紅利。首先，它有利于建立起閑置宅基地和農房的循環(huán)利用模式，大大提高土地利用效率，盤(pán)活價(jià)值十萬(wàn)億級的“沉睡”資源，拉動(dòng)鄉村建設投資。其次，它有利于吸引城市資本下鄉，發(fā)展符合鄉村特點(diǎn)的休閑農業(yè)、鄉村旅游、餐飲民宿、文化體驗、電子商務(wù)等新業(yè)態(tài)，促進(jìn)鄉村產(chǎn)業(yè)振興。同時(shí)，它有利于拓寬農民財產(chǎn)性收入渠道，滿(mǎn)足農民對“共享”宅基地使用權、實(shí)現財產(chǎn)性?xún)r(jià)值變現的強烈愿望。另外，此舉還可吸引一大批“鄉賢”回歸故里，帶回城市文化資源和文明生活方式，使相對落后的農村得到精神與經(jīng)濟的雙重滋養。
實(shí)踐中，一些地方圍繞宅基地“三權分置”改革進(jìn)行多樣化探索，如個(gè)體自發(fā)實(shí)施的“宅基地租賃權+房屋租賃權”模式、“宅基地利用權+房屋使用權”模式，以及集體主導實(shí)施的“集體經(jīng)營(yíng)性建設用地使用權+房屋所有權”模式，揭示了宅基地改革的可行路徑，但也暴露出違法買(mǎi)賣(mài)宅基地、“架空”宅基地集體所有權、違背農戶(hù)意愿強迫其退出宅基地等風(fēng)險。推進(jìn)農村宅基地改革，既涉及資源開(kāi)發(fā)利用，也涉及農村民生和社會(huì )穩定，需要堅守底線(xiàn)，以系統思維全面防范與破解農村宅基地改革的潛在風(fēng)險，確保“三條底線(xiàn)”不突破，堅決避免侵占耕地以及侵害農民利益等情況的發(fā)生，加強同農村集體產(chǎn)權制度、集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市、“地票”制度等改革相銜接，推動(dòng)同戶(hù)籍、財稅、金融等政策相配套，形成一套完善的制度體系。
“一子落而滿(mǎn)盤(pán)活。”從許多地方的試點(diǎn)實(shí)踐來(lái)看，農村宅基地改革是融通城鄉要素的突破口，也是實(shí)施鄉村振興戰略的關(guān)鍵棋。深化農村宅基地改革，因地制宜探索歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的利用形式，就能不斷激發(fā)鄉村振興的活力與內生動(dòng)力，為推動(dòng)農村全面進(jìn)步、開(kāi)啟全面建設社會(huì )主義現代化國家新征程奠定堅實(shí)基礎。
（作者：徐永德，系西南政法大學(xué)黨內法規研究中心研究員）
